Intervju: Pavle Petrović, predsednik Fiskalnog saveta
Naredna Vlada Srbije bi još na samom startu svog mandata morala da donese srednjoročni plan usklađivanja javne potrošnje sa ekonomskim mogućnostima zemlje, odnosno fiskalnog prilagođavanja na oko četiri odsto BDP-a u naredne četiri godine. Bez toga nam preti kriza duga i onda bi se delovalo u haotičnim uslovima
Fiskalna pravila su kao crvene lampice koje se pale pre nego što nas tržište ošamari. One nas upozoravaju da su neophodne ozbiljne mere. U Srbiji su se te lampice upalile i zbog budžetskog deficita i javnog duga. Deficit u republičkoj kasi, koji je sada neznatno veći od dozvoljenog, bez dodatnog prilagođavanja lako bi u ovoj godini mogao da poraste i na preko pet odsto BDP-a. Još je izraženiji problem javnog duga, koji je na kraju prošle godine dostigao 46,4 odsto BDP-a, što je iznad zakonske granice od 45 odsto. Analize Fiskalnog saveta pokazuju da će na kraju ove godine javni dug biti najverovatnije oko 51 odsto i da će nastaviti da raste, pa postoji opasnost da se na kraju 2015. poveća na zabrinjavajućih 60 odsto. Bez ozbiljnih srednjoročnih mera, koje bi se morale doneti na startu nove Vlade, preti dužnička kriza i onda bi se delovalo u haotičnim uslovima. Uz ovakva upozorenja dr Pavle Petrović, predsednik Fiskalnog saveta, kaže u intervjuu za Ekonometar, da ne bi pravio paralele sa situacijom u Grkoj, koja ima mnogo veće probleme od Srbije, već sa onim što se dešava u Rumuniji, koja je ne samo smanjila plate u javnom sektoru za 20-25 odsto već i otpustila veliki broj radnika, ili recimo u Mađarskoj. Poruka se sama po sebi nameće: ako buduća Vlada Srbije, ubrzo po konstituisanju, donese konkretne srednjoročne mere, može se ne samo sprečiti da dug eksplodira, već i da se ostvari smanjenje javnih rashoda sa 44 na 40 odsto u naredne četiri godine.
* Da pođemo od budžeta, tu se stvorio gep od 35 milijardi dinara ili oko jedan odsto BDP-a. Šta je najviše uticalo na to?
– Generalno gledano, nešto veći deficit od planiranog nastao je zbog manjeg priliva javnih prihoda a ne usled povećanja javnih rashoda. Pritom su najviše podbacili prihodi od akciza i tzv. neporeski prihodi poput naplate zaostalih potraživanja države od preduzeća u stečaju, kao i oni od dividendi javnih preduzeća. Sasvim je izvesno da će se taj nepovoljan trend nastaviti i u ovoj godini. Zbog toga što će BDP, umesto da proknjiži rast od 1,5 odsto, po svoj prilici biti oko nule, neophodna su dodatna prilagođavanja. Ona moraju biti, pre svega, kod smanjenja rashoda, kako bi minus u državnoj kasi od 152 milijarde dinara ostao nepromenjen, u okvirima planiranih 4,25 odsto BDP-a. To bi morao da bude cilj za ovu godinu, smatra Fiskalni savet. Iako tu postoje i rizici, Vlada se nekako lako složila sa tim i sad je ona na potezu. Postaviće se kvartalni ciljevi – koliki deficit može da bude krajem marta, a koliki krajem jula, da bi bio u skladu sa onim ukupnim. Ako se pođe od toga da nedostaje 35 milijardi dinara, to znači da bi Vlada u prvoj polovini godine morala da uštedi ili da poveća prihode za nekih 17-18 milijardi dinara.
* U vreme dok razgovaramo za Ekonometar Vlada se još nije oglasila kako će to uraditi. Šta je moguće učiniti po mišljenju Fiskalnog saveta?
– Još u decembarskom izveštaju dali smo svoje viđenje mogućih mera. Ukazali smo da su prebacivanjem nadležnosti sa republičkog na lokalni nivo, opštine dobile 40 milijardi dinara više, ali ne i isto toliko više obaveza. Naime, funkcije spuštene na lokal iznose 15 milijardi dinara, što znači da je opštinama ostalo još 25 milijardi dinara prihoda, što nije praćeno prenošenjem odgovarajućih poslova. To je samo jedna od mogućih ušteda, a druga se tiče raznih fondova pri ministarstvima, koji nisu eksplicitno pod budžetskom kontrolom. Spomenuću samo fondove za ekologiju, za vode i za šume, a ima ih još. Tu se često stvaraju i viškovi koji se zatim potroše, a da nije vidljivo koji su izvori tih prihoda, da li su racionalni ili su to neke parafiskalne dažbine. Nije transparentno ni trošenje tih sredstava. Na to je ukazivao i naš savet, a i MMF, ali izgleda da nije bilo političke volje da se to uradi. A tu su moguće znatne uštede. U nekom pesimističkom scenariju jaz između prihoda i rashoda može da se pokrije ili oštrijim smanjivanjem javnih investicija, zamrzavanjem plata i penzija ili povećanjem PDV-a. Moguće je i kombinovati više mera. Ipak, ostavio bih Vladi da vidi šta može da uradi do izbora, pri čemu smo svi svesni da glavni poslovi ostaju za vreme posle izbora.
* Šta treba da urade nova Vlada i parlament?
– Morali bi još na startu svog mandata da donesu srednjoročni program fiskalnog prilagođavanja, odnosno usklađivanja ukupne javne potrošnje sa ekonomskim mogućnostima zemlje. Taj program, koji bi se sprovodio u naredne 3-4 godine, treba doneti istovremeno sa rebalansom budžeta i u okviru toga rešavati i probleme u 2012. Mi smo izračunali da to znači prilagođavanje od oko četiri odsto BDP-a u naredne četiri godine. To znači da za milijardu i dvesta miliona evra treba, što smanjiti rashode, što povećati prihode u naredne četiri godine. Potrebno je da se konkretne mere iz tog programa donesu što pre da bi i rezultati brže usledili. A i sama vlada je tada politički najjača da to sprovede kako nas dugovi ne bi odveli u krizu. Najveći deo tog prilagođavanja, oko tri četvrtine, treba da bude na rashodnoj strani, a jedna četvrtina na prihodnoj.
* Kako smanjiti rashode?
– Pošto su plate u javnom sektoru i penzije značajna stavka, tu ne može doći do labavljenja sadašnjih uzda. Izgleda da će biti potrebno i dodatno smanjivanje izdataka za plate u javnom sektoru i to po osnovu neophodne racionalizacije broja zaposlenih. S druge strane, treba nastaviti sa penzionom reformom, koja je već poodmakla, tako što će doći do daljih zatezanja, naročito kod prevremenog penzionisanja. Pod posebnu lupu moraju se staviti subvencije javnim preduzećima i izvagati da li ići na radikalan rez ili njihovo postupno smanjivanje. To je dobrim delom vezano za restrukturiranje velikih javnih preduzeća, ali i onih komunalnih. Treću grupu čine firme koje već deset godina slove kao preduzeća u restrukturiranju i primaju značajne subvencije. Vreme je da se problem subvencija konačno reši. Uz ovo, potrebno je racionalizovati javne nabavke za državu i javna preduzeća. Takođe, linije za smanjenje rashoda su u domenu raznih fondova, odvojenih od budžeta, kao i odnosa lokalnog i republičkog.
Na rashodnoj strani nešto treba i povećati, a to su javne investicije. One su ove godine predviđene konsolidovano u visini četiri odsto BDP-a, što je dobro, ali je pitanje da li će se to ostvariti. Jer, kad dođe vreme za smanjenje izdataka, obično se krene od investicija. A Srbija bi trebalo da teži da te javne investicije dostignu 4,5 pa i pet odsto BDP-a da bi se podstakao privredni rast i stvorio povoljniji ambijent za privredu.
* Mnogim javnim preduzećima država je davala garancije i za neke problematične zajmove?
– To je poseban problem, jer je Vlada u budžetu za 2012. predvidela i garancije javnim preduzećima od 45 milijardi dinara. I sa tog aspekta gledano, veoma je važno završiti restrukturiranje tih firmi, jer će onda biti u stanju da vraćaju zajmove pa se državne garancije neće ni aktivirati. Manje garancije znače i manji javni dug.
* Očigledno je da akcenat stavljate na reforme?
– Bez njih ćemo se stalno vrteti ukrug. A kad kažem reforme, tu svakako mislim i na poresku reformu, ali i na onu u zdravstvu i školstvu, javnoj administraciji. Kad je reč o poreskoj reformi potrebno je doneti ceo paket pa videti da li će njegova primena startovati od prvog januara 2013, kada bi se smanjili doprinosi i porezi na plate ili će se i pre toga ići na povećanje PDV-a.
* Često se može čuti da ne sme biti novog zaduživanja?
– Kad imate deficit morate da se zadužujete, ali se to mora raditi obazrivo. U ovoj godini neizbežan je dalji rast javnog duga usled niskog BDP-a i planiranog fiskalnog deficita od 4,25 odsto. Već sam rekao da Fiskalni savet procenjuje da će 2015. javni dug najverovatnije dostići 60 odsto, pri čemu bi sam dug bio 55 odsto, a pet odsto obaveze po osnovu restitucije, što je gornja granica mastriškog sporazuma. Zbog toga i insistiramo na tome da se već sa rebalansom budžeta za 2012. donesu mere koje će zaustaviti njegov rast i u srednjem roku i vratiti ga ispod zakonske granice od 45 odsto BDP-a. Tu je važno i poverenje u ono što se radi. Ako se vidi da se preduzimaju i kratkoročne i dugoročne mere, da proizvodnja raste i da se ide na radikalno smanjenje deficita, tada će i domaći i strani investitori znati da je sve pod kontrolom. S pravom će očekivati da se u jednom trenutku dug stabilizuje i počne da pada. Ako svega toga ne bude, i dug naraste, moraće da se deluje u haotičnim uslovima i sa neizvesnim ishodom – upozorio je dr Pavle Petrović u razgovoru za Ekonometar.
Regionalni snimak javnog duga
Ako se posmatraju zemlje u regionu, Bugarska ima najmanji javni dug, koji učestvuje u BDP-u sa 17,2 odsto. U Makedoniji je 26,8 posto, a u Rumuniji 39 odsto. Sledi Bosna i Hercegovina, čiji javni dug u BDP-u učestvuje sa 41,2 odsto, Crna Gora sa 43,4, Slovačka sa 44,2 i Slovenija sa 48,2 odsto. U Hrvatskoj je oko 50 odsto, a u Mađarskoj 78,6 odsto. Ovi podaci, kao i onaj da je učešće javnog duga u BDP-u u Nemačkoj 80 odsto, bili su samo povod našem sagovorniku da skrene pažnju na neka novija istraživanja. Ona pokazuju da zemlje koje su na nižem nivou razvoja i koje su imale česte inflacije i duga restrukturisanja, nisu redovno vraćale zajmove, i brže su dostigle gornju granicu duga.
Sa druge strane, neke zemlje evrozone, poput recimo Nemačke, fiskalna pravila unose i u Ustav. Tendencija je da se ide ka tome da se dugovi drže pod kontrolom kako bi se unapred, svesno kočilo.
Rizici visokog duga
Postoje rizici da javni dug na kraju ove godine bude i znatno veći od procenjenih 51 odsto BDP-a. Te rizike Fiskalni savet je svrstao u dve grupe. Jedni su u domenu fiskalne politike, a drugi tzv. makroekonomskih agregata. Kad je o prvima reč, ako se budžetski deficit ne zadrži na 4,25 odsto, to bi dodatno povećalo javni dug a na njegov rast bi uticalo i izdavanje većeg iznosa novih garancija za kredite. Od makroekonomskih rizika Fiskalni savet je kao najvažnije izdvojio kretanje kursa dinara i ekonomske aktivnosti. Pošto je najveći deo javnog duga izražen u evrima, moguća depresijacija dinara dovela bi do povećanja javnog duga. S druge strane, ukoliko BDP u ovoj godini bude stagnirao ili čak opao, automatski se uvećava udeo duga u BDP-u. Zato je i procena Fiskalnog saveta o tome da će javni dug na kraju 2012, biti oko 51 odsto, blago optimistička. Ako se aktiviraju pomenuti rizici, javni dug bi još ove godine lako mogao da dostigne i 55 odsto BDP-a, objašnjava dr Pavle Petrović procene nezavisnog tela na čijem je čelu.
Iskustva Slovačke
U Slovačkoj je predviđena gornja granica javnog duga od 60 odsto BDP-a, sa ciljem da se nikada ne prekorači. Istovremeno su u Zakonu o fiskalnoj odgovornosti definisane i dodatne referentne vrednosti od 50, 53, 55 i 57 procenata BDP-a, sa preliminarnim potezima koji se moraju povući dok se dug približava granici od 60 odsto. Tačno se zna koje mere mora u tom slučaju da preduzme Vlada Slovačke. Kada dug prekorači 50 odsto BDP-a od ministra finansija se zahteva da obrazloži razloge tog prekoračenja i da predloži plan smanjenja javnog duga ispod ove vrednosti. Ako dug prekorači 53 odsto BDP-a, Vlada je u obavezi da, uz druge mere, smanji zarade u državnom sektoru na nivo iz prethodne godine, ukoliko su one tada bile niže. Smanjenje zarada se mora sprovesti u mesecu koji sledi nakon što je objavljeno da je dug prekoračio granicu od 53 odsto. Ukoliko dug prekorači 55 odsto, javna potrošnja u narednoj fiskalnoj godini ostaje na istom nominalnom nivou, a ako pređe 57 odsto, od Vlade se zahteva da budžet za sledeću godinu bude uravnotežen ili u suficitu. Ukoliko se prekorači i granica od 60 odsto, pokreće se automatski postupak glasanja o poverenju Vladi – podseća naš Fiskalni savet.
K. Sekulić
