Konverzija zemljišta: Izgubljeni milioni

Luka Beograd, slučaj star koliko i privatizacija u Srbiji, u poslednjem periodu ponovo je aktuelan, a sve zbog najavljene izmene Zakona o planiranju i izgradnji kojim se ukida naknada za konverziju. Na ovaj način prestonica bi mogla da izgubi pravo korišćenja nad gotovo 200 hektara ekskluzivnog zemljišta, jer bi vlasnici Luke na ovaj način postali i vlasnici zemljišta za koje nisu platili realnu tržišnu cenu, budžet bi bio oštećen za milione evra.

Ovaj slučaj je samo jedan u nizu slučajeva koji bi mogao da dovede do toga da Srbija izgubi lokacije nad kojima neće imati nikakvu kontrolu.

Zakon o planiranju i izgradnji iz 2009. godine trebalo je da reši imovinsko-pravne odnose nad zemljištem u vlasništvu privrede, ali se ovo nije desilo već je 2015. godine usvojen Zakon o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu.

Ovim Zakonom onemogućeno je da se izvrši besplatna konverzija zemljišta po automatizmu za sva lica po istim uslovima i predviđena je obaveza plaćanja naknade za konverziju za lica koja su imovinu stekla u postupku privatizacije, stečaja ili izvršnog postupka. Što znači da ukoliko bi neka kompanija kupila preduzeće iz stečaja, na zemljištu ispod tog preduzeća ne bi mogla da gradi nikakve objekte dok ono ne postane njegova svojina, a za to bi morala da plati. Ovaj Zakon se sada ukida.

Da li je ovo najveća pljačka države u modernoj istoriji Srbije ili samo otključavanje zaključanih investicija i projekata koji godinama stoje na papiru bez načina da se realizuju, jer jednostavno neko neće da plati?

Ključne promene dolaze 2010. godine i to zakonom koji je trebalo da reši probleme koji su nastajali nakon kupovine preduzeća u procesu privatizacije, stečaja ili izvršenja.

Jovan Rajić, advokat i predsednik Upravnog odbora RERI-ja navodi da do 2010. godine nije mogla da se stekne svojina nad zemljištem, te da se tada menjaju odredbe Zakona o planiranju i izgradnji. A šta je zapravo bio cilj toga?

„Kupovala su se preduzeća u stečaju, do najboljih lokacija se dolazilo tako što neko kupi takvu fabriku koja ima dugovanja, ali koja ima i zemljište na vrhunskoj lokaciji. Samo preduzeće ne vredi mnogo. Na taj način se kupovalo vlasništvo nad tom zemljom, jer svojina nad zemljištem ne može da se stekne. Takva je situacija sa BiP-om, IMT-om, Lukom Beograd…“, objašnjava Rajić.

U slučajevima kada su se kupovale fabrike iz stečaja nije se plaćala realna i tržišna cena zemljišta već samo cena propale fabrike. Nakon 2010. godine se uvodi naknada za konverziju, koja je podrazumevala razliku između realne i tržišne cene tog zemljišta i onoga što je kupac već platio u privatizaciji, odnosno u stečaju za tu kompaniju. Ta tržišna razlika će biti ulaznica za prebacivanje prava korišćenja u pravo svojine, gde kupac postaje vlasnik na tom parčetu zemlje.

Očekivanja i realnost od naknade

Zakon o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu stupio je na snagu 27. jula 2015. godine.

Obrazlažući te 2015. u Skupštini Srbije Predlog Zakona, ministarka Zorana Mihajlović je rekla da se procenjuje da je u naredne dve do tri godine moguće prikupiti oko 630 miliona evra na strani Agencije za restituciju i isto toliko na strani budžeta. Navodeći da je procenjena vrednost tog zemljišta 24 milijarde evra, Mihajlović je kazala da će novi zakon omogućiti konverziju u pravo svojine, ali i pravo dugoročnog zakupa na 99 godina, uz određenu naknadu po tržišnoj vrednosti zemljišta.

Kako to da Srbija od 2015. godine nije bogatija za te milione? Tako što je efekat ovog Zakona, znatno skromniji. Do sada, prihod države po tom osnovu iznosi nešto manje od 30 miliona evra, a potiče uglavnom sa manjih površina, do hektara. Raspon uplata je bio od 200.000 do pola miliona evra, navode iz NALED-a.

Braneći zakon pred poslanicima ministarka je kazala da je predloženi zakon jednostavan i lako sprovodiv i da će omogućiti da konverzija bude izvršena u roku od 30 dana, navodeći da je zakon važan za Srbiju posebno kada je reč o poboljšanju uslova investiranja i povećanju investicija i zaposlenosti.

Prema Rajićevim rečima u ovom novom zakonu iz 2015. se definiše detaljnije, nego u Zakonu o planiranju i izgradnji, kako će da izgleda procedura konverzije, kako se utvrđuju kvote, kao i da taj novac ide u budžet. Kao što je ministarka i najavila polovina novca od konverzije završava u Fondu za restituciju, 50 odsto u budžetu, republičkom, autonomne pokrajine, lokalne samouprave, a sve u zavisnosti od toga ko se vodi kao vlasnik zemljišta u tom trenutku.

„Suština priče je da sva sredstva od konverzija, koja se mere milijardama evra koje država treba da prihoduje, idu u budžet. Bivša ministarka dala je projekciju, da bi od konverzije trebalo da bude nivelisano ukupno 15 milijardi evra, a u te analize nije uključen Beograd, ni ostali veći gradovi u Srbiji gde je zemljište najskuplje“, navodi Rajić.

Ukoliko uzmemo u obzir da je prošlogodišnji budžet Srbije bio 13 milijardi evra, lako je sagledati količinu novca bez kojeg bi država ostala. Do današnjeg dana je ovde sakupljeno jako malo novca. Kao neki od razloga se navode administrativno zagušenje ili da investitori ne žele da plaćaju naknadu.

Država se lako (ne)odriče miliona

Sadašnji ministar građevinarstva Goran Vesić krajem prošle godine izlazi sa predlogom o izmenama Zakona o planiranju i izgradnji kojim bi se ukinuo Zakon o konverziji, pošto se ona svakako ne plaća, a zemljište stoji zaključano.

Prema Rajićevim rečima na ovaj način se potencijalni investitor oslobađa plaćanja naknade, koju je računao kada je kupovao fabriku, i oštećuje se budžet za novac koji je u njega trebao da se slije od konverzije.

„Investitor može da proda ono što izgradi na tom zemljištu i zaradi desetostruko više od onoga što je računao. Ovo je jedna situacija iz koje vrišti korupcija, gde se tajkunima omogućava da ne plate 10, 20 ili 30 miliona evra za naknadu konverzije, ali da zato zakonodavci dobiju određenu ’nagradu’ za to“, objašnjava Rajić.

On dodaje da su investitori zakonom koji se ukida dobili više nego povoljan način i metodologiju otkupa. Ako plate sve odjednom dobiju 30 odsto popusta, a mogu da plate i na 60 mesečnih rata. Drugi način im pruža mogućnost da realizuju projekat, recimo naprave stanove, poslovne prostore i rasprodaju ih, a u isto vreme otplaćuju naknadu za konverziju.

„Jedan od razloga za neukidanje ove naknade jeste finansijski, i da je mnogo manje od prognozirane svote, to nije novac kojeg se država lako odriče. Drugi problem je pravne sigurnosti, odnosno nejednakog tretmana investitora, jer neko je tu naknadu platio, a ona se sada ukida i neko će zemljište dobiti za džabe. Ovi koji su platili mogu da tuže državu jer su imali nejednak tretman. Ovo su dva ključna problema“, ističe predstavnik RERI-ja.

Neko ipak dobija

Iz NALED-a koji već nekoliko godina pokreće inicijativu za besplatnu konverziju napominju da su oni 2021. godine i dali preporuku da se ukine konverzija uz naknadu, pre svega za privredu, s obzirom da je za više od deceniju jako mali broj obveznika izvršio plaćanje te naknade koja je jako visoka, u visini tržišne vrednosti, a to su višemilionski iznosi.

Šefica jedinice za imovinu i investicije NALED-a Jasmina Radovanović, navodi da su kompanije stekle pravo korišćenja zemljišta kroz materijalno pravni posao, te da smatraju da ne treba duplo da plaćaju tu naknadu.

Prema istraživanju koje je NALED sproveo 2021. godine lokalne samouprave kao veliki problem ističu nepreciznosti Zakona u pogledu definisanja subjekata konverzije uz naknadu. Dodatno se kao problem ističe i način utvrđivanja naknade i prava na njeno umanjenje koje zavisi od površine zemljišta namenjenog za redovnu upotrebu. Prema mišljenju lokalnih samouprava postoji veoma mala zainteresovanost korisnika građevinskog zemljišta za pokretanje postupka konverzije zemljišta uz naknadu a najviše usled njihovog nezadovoljstva visinom naknade, ali i dužinom trajanja postupka.

Takođe, anketa koja je obuhvatila ukupno 30 predstavnika privrede kaže da je ukupna površina zemljišta koja je predmet konverzije uz naknadu 43 hektara, ukupne procenjene vrednosti od 21 milion evra. Ukupan iznos naknade koji je potrebno da se plati za ovu površinu zemljišta je 3.2 miliona evra, odnosno oko 74.600 evra po hektaru zemljišta. Oko 60 odsto kompanija je podnelo zahtev za konverziju zemljišta međutim svega oko 10 odsto zahteva je do sada rešeno.

„Mi smo takođe radili istraživanja, koja su nam pokazala da je država prihodovala oko 30 miliona evra za 10 godina od naknada za konverziju. To su mali iznosi, s obzirom da postoje kompanije koje su nam potvrdile da imaju spremne projekte u vrednosti od 40 do 50 miliona evra i više desetina radnika koje bi zaposlili“, kaže Radovanović.

Prema njenim rečima, poenta cele priče je da oni koji imaju obavezu da plate naknadu za konverziju ne mogu da grade na tom zemljištu dok to ne urade, a kao razlog neplaćanja navode da su to jako velika sredstva.

„U početku je bio veliki problem i kako će lokalne samouprave da obračunavaju tu naknadu. Sam postupak je jako kompleksan, dokumentacija se sakuplja po godinu dana, kako bi se on priveo kraju. Neke kompanije su čak ulazile i u postupak pa su povlačile zahteve“, objašnjava ona.

Dodaje i da se u zemljama u okruženju naknada za konverziju ne plaća, a znajući to, domaći investitori su rešili da to zemljište drže godinama bez investiranja i gradnje. Radovanović napominje i da ne mogu ni da ga zalažu, ukoliko recimo žele da ga daju banci pod hipoteku, da podignu kredit, te ni da ga prodaju, jer niko neće da kupi zemljište na kome ne može da gradi.

„Ovde trpe i korisnici zemljišta koji imaju i najveće pravo, a oni to zemljište mogu da drže u nedogled. Trpi i država jer ne naplaćuje razne poreze vezane za nepokretnosti ili potencijalne poreze za zapošljavanje radnika“, ističe Radovanović.

Prema njenim rečima ideja je da se investira u zemljište u koje nije godinama ulagano, da se podstakne sama gradnja i nove proizvodne delatnosti, te da kompanije mogu da prošire proizvodne kapacitete koje do sada nisu mogle.

Govoreći o ključnim promenama Zakona za sve one koji budu želeli da grade na tom zemljištu, Radovanović ističe da je Ministarstvo utvrdilo da su oni izuzeti od plaćanja naknade. „Zakonodavac je u poslednjoj verziji nacrta pojasnio kako bi taj postupak trebalo da izgleda. Ostaje otvoreno pitanje vezano za one koje ne žele da grade na tom zemljištu ili je zemljište popunjeno kapacitetima, ali recimo žele da ga konvertuju u privatnu svojinu“.

Da li su iscrpljene sve mogućnosti da do ukidanja ne dođe?

 Jovan Rajić navodi da bi trebalo popisati sve nepokretnosti koje podležu ovom zakonu, jer takve evidencije nema, te vrednost zemljišta i koliko bi bilo prihodovano od njega.

„Ministarstvo treba da zatraži od lokalnih samouprava informaciju koliko je za prethodnih 10 godina primene zakona prihodovano od konverzije i koliko je bilo uplata u budžet. Treba utvrditi koliko je zahteva za konverziju trebalo da bude podneto po ovom osnovu, a koliko ih je podneto, te koliko je rešeno, a koliko nije i zbog čega nisu“, kaže Rajić.

Lokalna samouprava na čijoj teritoriji se nalazi zemljište procenjuje njegovu vrednost, a za to postoji precizna formula. Zakon daje tu mogućnost, da nakon što se proceni vrednost zemljišta, kupac na nju može da se žali.

Takođe, prema njegovom mišljenju potrebno je formirati komisiju u okviru Ministarstva i videti gde je problem. Da li je to postojanje administrativnih problema, da li investitori neće da plaćaju naknadu ili postoji problem u primeni zakona, te da li je naknada za konverziju zaista previsoka. Dodaje i da bi jedno od rešenja moglo biti i da se zemljište da u dugoročni zakup na 99 godina, to je gotovo izjednačeno sa pravom svojine.

Na pitanje da li je moglo da se pronađe kompromisno rešenje, a ne da se Zakon ukida, Jasmina Radovanović iz NALED-a podseća da je poslednjim izmenama Zakona o konverziji iz 2021. zakonodavac pokušao da relaksira postojeće odredbe uvođenjem mogućnosti da se na tom zemljištu gradi kroz pravo zakupa. Na taj način bi korisnik zemljišta postao zakupac i plaćao bi mesečnu zakupninu koja će mu se kasnije odbiti od naknade koju on treba konačno i da plati. Međutim jako mali broj kompanija je uopšte ušao u taj proces zakupa. Ona smatra da su iscrpljene sve mogućnosti da se relaksira postojeći zakonodavni okvir.

Previsoka cena ili „ko čeka taj i dočeka“

Nemanja Nenadić iz Transparentnosti, tvrdi da je aktuelni ministar Goran Vesić pominjao veliki broj placeva koji bi bio obuhvaćen konverzijom, ali da je pitanje da li postoji takva evidencija i da li je Ministarstvo kada je pripremalo izmene zakona uradilo valjanu analizu efekata.

„Jeste sporno da se bez naknade takva konverzija vrši jer to može na neprimeren način da favorizuje one koji su kupili neko zemljište koje je bilo u jednom statusu, a sada bez naknade dobijaju znatno veće mogućnosti za korišćenje tog zemljišta. Problem je i u tome što su neki i platili konverziju, pa će oni biti oštećeni“, objašnjava Nenadić.

On takođe napominje i da su neki kupovali građevinsko zemljište na licitacijama po jako visokim, tržišnim cenama, a neki drugi su kupovali preduzeća u procesu privatizacije ili stečaja, računajući na to da će pre svega imati korist od zemljišta koje je to preduzeće koristilo. Kada se uporedi cena zemljišta koja je plaćena u jednoj i drugoj varijanti razlike su ogromne.

Savet za borbu protiv korupcije ocenio je da je predlog izmena Zakona o planiranju i izgradnji kojim se ukida naknada za konverziju zemljišta protivna javnom interesu i Ustavu i pozvao Vladu da izmene tog akta poništi. Savet je ocenio da nije prvi put od donošenja Zakona da država pokušava suprotno javnom interesu predlaganje zakonskih rešenja kojima bi se određenim privilegovanim kategorijama ljudi omogućilo sticanje svojine na građevinskom zemljištu bez naknade. Kompletno mišljenje Saveta možete pročitati OVDE.

Nenadić ukazuje i na još jedan potencijalni problem, a to je lobiranje.

„Da li je naknada jednostavno bila previsoka ili su potencijalni investitori računali da će se državna politika promeniti i lobirali za takve promene i da svesno nisu želeli da uđu u proces konverzije računajući na to da će čitavu stvar moći da završe bez ikakvih troškova. Treba raščistiti da li je taj zastoj u konverziji bio rezultat iščekivanja tih potencijalnih investitora da će moći da je dobiju bez naknade ili su oni realno bili sprečeni da je izvrše nekim nerealnim finansijskim i birokratskim zahtevima“, ističe Nenadić.

Sličan problem uočava i Nikola Jovanović direktor nevladine organizacije Centar za lokalnu samoupravu (CLS) i bivši odbornik u Skupštini grada Beograda koji navodi da se od 2020. ili 2021. godine govori o tome da će obaveza naknade biti ukinuta, te da od tada veliki investitori čekaju da se to desi i ne ulaze u postupak konverzije.

„Konverzija je u prethodnih 10 godina bila izvor prihoda i za lokalne samouprave i restitucioni fond. Zakon se nije primenjivao zato što je izlobirano da će on biti ukinut. Kada postoji zakon po kome imate neke finansijske obaveze, a onda dobijate obećanja sa najviših nivoa vlasti da će on biti ukinut, vi onda prosto čekate odluke da ne biste imali te finansijske obaveze“, priča Jovanović.

Podseća da se prethodnih godina, po osnovu obaveze plaćanja ove konverzije, u budžete lokalnih samouprava slilo oko 30 miliona evra, a samo ove godine je trebalo da beogradski budžet dobije 27 miliona dinara po ovom osnovu.

„Bilo je prostora za kompromisno rešenje. Ako želite da gradite kupite građevinsko zemljište na licitaciji ili kroz kupoprodajni ugovor po tržišnoj ceni. Imamo situaciju da je na primer Beograd na vodi kupio po tržišnoj ceni plac preko puta Sajma gde je bilo tržište Jugopetrola. Oni su platili nekih pedesetak miliona evra za plac i to je nešto u potpunosti u skladu sa tadašnjim cenama u Beogradu za takve lokacije“, navodi primer Jovanović.

Po svemu sudeći, potencijalni višemilionski iznosi koji bi mogli da se sliju u budžet, za državu predstavljaju prepreku, jer je Vlada 5. maja i konačno usvojila Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji kojim se ubrzavaju procedure za izdavanje građevinskih dozvola i ukidaju prepreke, koje podrazumevaju i konverziju uz naknadu.

„Dugogodišnja praksa postupanja države Srbije kada je reč o promenama statusa zemljišta ili legalizaciji nezakonito izgrađenih objekata, upućuje investitore na to da čekaju i da na kraju vrlo često dočekaju, da ono što je u jednom trenutku bilo nezakonito postane zakonito“, zaključuje Nemanja Nenadić iz Transparentnosti.

Izvor: Mladen Stanković

Foto: Freepik/Beta/BIZLife