Dragutinović: Neplanirani troškovi su najveće budžetske opasnosti

Kako ćemo budžetski preživeti ovu godinu i šta su najveće opasnosti – jedno je od pitanja u razgovoru koji smo vodili sa profesorkom Dianom Dragutinović, donedavno ministarkom finansija u Vladi Republike Srbije. Imajući u vidu da je naša sagovornica učestvovala u pripremi budžeta za 2011. godinu, da zna sve prednosti i mane budžeta koji upravo trošimo i na koji su svi navalili da traže više – od poljoprivrednika do policajaca, profesorka Dragutinović je sada u prilici da sa profesionalne distance oceni stanje u državnoj kasi i posledice po razvoj srpske ekonomije.
 


U razgovoru za Magazin Biznis ona procenjuje da je inflacija dostigla svoj maksimum i da će sada početi da pada. Ni budžetski deficit neće biti problem ukoliko budemo poštovali fiskalna pravila i sav višak prihoda usled veće inflacije upotrebimo samo za budžetske izdatke koji se moraju uskladiti sa većom inflacijom, kao što su plate i penzije. Onda će deficit biti u planiranim okvirima. Ali, to ne znači da nema opasnosti.

– Najveće opasnosti u predizbornoj godini su neplanirani troškovi, nove inicijative, koje nisu kompletno sagledane a usvajaju se brzo bez adekvatnih analiza. Novi, neplanirani troškovi su najveće budžetske opasnosti. Obično su predizborne godine pune takvih inicijativa – kaže prof. dr Diana Dragutinović.

* A kako se pokreću te inicijative? Kako to praktično izgleda?


– Metodologija je sledeća. Rodi se neka ideja koja naravno košta a nije planirana budžetom. Tvorac ideje očekuje fantastične rezultate na povećanje proizvodnje, zaposlenosti ili izvoza i zato ne može da sačeka sledeći budžet. Potom se donese zaključak vlade, koji omogućuje da se ideja sprovede. A kada se ima u vidu rebalans, onda je sve utoliko lakše. Naravno, fleksibilnost u izvršenju budžeta mora da postoji, ali sve je pitanje mere. Dakle, najveća opasnost je da novi rashodi ne generišu deficit budžeta veći od 4,1 odsto koliko je planirano za ovu godinu, kao ni dalji pad deficita u narednim godinama.

Budžet u ovoj godini – kako se puni i kako se prazni? Da li je u skladu sa projektovanim budžetom na kojem ste vi radili krajem prošle godine?


– U odnosu na ono što je planirano, budžet se puni bolje, ali to je samo iluzija jer je inflacija viša nego što je planirano, pa su i prihodi po osnovu poreza na potrošnju nešto veći. Međutim, veća inflacija znači i veće izdatke za plate i penzije i veća socijalna davanja. Dakle, na sceni je iluzija novca – mislimo da primamo više i mislimo da možemo da trošimo više. Generalno, budžet se puni i prazni na takav način da je moguće ostvariti deficit koji smo planirali, ukoliko se nešto neplanirano ne dogodi. A to znači 120 milijardi dinara deficita na nivou centralne države, odnosno 140 milijardi dinara na nivou celog budžeta.

* Budžetski deficit ove godine – da li je u planiranim okvirima ili je veći od projektovanog?


– Prema podacima koje sam imala za prva četiri meseca ove godine za državu kao celinu, deficit je veći u odnosu na uobičajenu sezonalnost prihoda i rashoda. Na primer, u prvoj polovini godine niži je deficit od proseka godine, a u drugoj polovini godine je veći. Nama se, međutim, sada dešava da je u prvoj polovini godine deficit bio veći od uobičajenog sezonskog. To ne mora ništa da znači, može da znači da se ubrzano radi na nekim projektima, na primer, na Koridoru 10 ili oko Fijata, pa da će se to nivelisati do kraja godine. Doduše, moguće je i da se troši više pred rebalans budžeta da bi se na osnovu toga zauzela bolja pozicija za dobijanje više sredstava, ali nadam se da to nije slučaj, već da je reč o prvom razlogu, odnosno o tome da država ubrzano finansira projekte koji su planirani za celu ovu godinu.

* Rebalans budžeta – kada se može očekivati i za koliko?


– Moja procena je da treba da budu veći i prihodi i rashodi. Što se prihoda tiče, ja uvek gledam opšte prihode države a ne samo centralnog budžeta. Što se tiče opštih prihoda države oni će biti verovatno veći za 15 do 18 milijardi, što bi značilo da samo u tom iznosu treba da budu veći i rashodi, da bi deficit ostao nepromenjen. Kada je republički budžet u pitanju, moguće je, na primer, da je to 12 do 13 milijardi dinara više u budžetu, ali toliko će biti veći i rashodi. Podsećam da kada je rađen zakon o budžetu, planirana je niža inflacija nego što je ostvarena, a to znači da će rashodi za plate i penzije biti veći. Zbog tih izdataka mora da se vrši rebalans budžeta. Ne znam kada će to biti urađeno, ali je bolje da se uradi što kasnije, da se ostavi što manje vremena novim inicijativama.

* Fiskalni savet – koliko realno utiče na budžetsku politiku? Šta je njegov dosadašnji rezultat? 


– Jedna od retkih stvari na koje mogu da budem ponosna je svakako ugradnja odredbi fiskalne odgovornosti u zakon o budžetskom sistemu i formiranje Fiskalnog saveta. Bez obzira na to što se zasluga pripisuje MMF-u, moram da kažem da sam ja inicirala zakonsko regulisanje fiskalnih pravila i stvaranje tog tela. O Zakonu o fiskalnoj odgovornosti i ulozi Fiskalnog saveta sam saznala od brazilskog guvernera koji je posetio Narodnu banku Srbije u vreme kada sam bila viceguverner NBS. Mislim da je to bilo još 2007. godine. On je doneo taj zakon i objasnio njegov značaj. Ja sam samo iskoristila MMF da uradimo nešto što može da koristi zemlji kao celini. Tim pre što je Brazil, iako je velika zemlja, nama prilično slična po velikom broju indikatora: dugo su imali visoku inflaciju i procikličnu fiskalnu politiku. Taj zakon, zajedno sa targetiranjem inflacije, uneo je prilično reda u brazilsku ekonomiju.

Dakle, ja mnogo očekujem od Fiskalnog saveta, da bude neko ko će stalno da bdi nad fiskalnom politikom, da nas sve upozorava. On nema onu moć koju ima državna revizorska institucija. Ali, pošto se prilikom analize zakona i ocena fiskalne politike koje priprema Fiskalni savet, utiče na kreiranje stručnog i opšteg javnog mnjenja, pretpostavljam da nijednoj vladi nije svejedno kada stručni ljudi kažu da se fiskalna politika ne vodi u skladu sa pravilima.

* Šta je do sada uradio Fiskalni savet čime ste zadovoljni?


–Mislim da je prvi rezultat bila ocena fiskalnih prihoda koje je moguće ostvariti do kraja godine. Oni su izvršili pažljivu analizu prihoda i dali su upozorenje da nije moguće bilo koje veće povećanje plata i penzija od onoga što je planirano Zakonom o budžetskom sistemu. To je nemoguće, jer za to jednostavno nema prostora. Drugi doprinos Fiskalnog saveta je upozorenje na loše fiskalne posledice po centralni budžet, ukoliko bi se usvojio predlog zakona o decentralizaciji.

* Jak dinar i zaduživanje države – koje su opasnosti?


– Neosporno je da država ima deficit i da mora nekako da ga pokrije. Takođe, neosporno je da mi nismo jedina država koja svojim hartijama od vrednosti pokriva budžetski deficit. Sve države u Evropi koriste emisiju zapisa za pokrivanje deficita. Postoji nešto pozitivno u tome: smanjuje se spoljni dug države a povećava se unutrašnji. Bez obzira na to što unutrašnji dug povećavamo i u evro znaku, sve veći prostor zauzima dinarski dug, a što više dinara zauzima prostor, efikasnija je monetarna politika.

* A posledice?


– Potpuno je uobičajeno, već negde od 80-ih godina, ali i ranije, da države imaju deficite i uobičajeno je da se ti deficiti pokrivaju zaduživanjem države. U periodu krize, međutim, neke države su preterale sa zaduživanjem i došlo je do krize javnog duga u nekim perifernim zemljama EU, što predstavlja veliki problem. Dakle, sve je samo pitanje mere. Što je država manje razvijena treba granicu zaduživanja da postavi na nižem nivou. Mi smo Zakonom o budžetskom sistemu granicu postavili na 45 odsto, što je manje od 60 odsto BDP. Ubrzanim zaduživanjem krajem 2010. i početkom 2011., država je nastojala da obezbedi sredstva za finansiranje deficita u narednim kvartalima, kao i za izmirenje dospelih obaveza. Iako su svi očekivali da će biti prihoda od privatizacija, to se nije desilo. Država uvek mora da se priprema i za rezervni scenario, ako ne bude tih prihoda.

* Zar je bilo neophodno emitovanje državnih vrednosnih papira u ovolikom obimu?


– Zaduživanje putem emisije hartija od vrednosti je bila alternativa. Zbog toga se država zadužila, ali ne više od onoga što je potrebno za finansiranje deficita i obaveza koje ima. Činjenica je da je došlo do jačanja dinara. Pošto se država suočavala sa inflatornim pritiscima, monetarna politika je morala da bude restriktivnija. Monetarna politika je zapravo postala restriktivnija od avgusta prošle godine donedavno i zbog toga su naše hartije postale atraktivne. Sa smanjivanjem stope inflacije, što je izvesno, NBS bi trebalo da zaustavi tu tendenciju jačanja dinara, postepenim smanjenjem kamatne stope, što je nedavno i učinila, ali i intervencijama na deviznom tržištu – da ponudi bolju cenu za evro. Time će povećati svoje devizne rezerve a istovremeno je sterilisala veće količine dinara. Opasna je dalja apresijacija dinara. Ona će imati pozitivne posledice na inflaciju, ali sa pomakom. Ali negativne posledice, kao što je rast spoljnotrgovinskog deficita, daleko su ozbiljnije. Ono što bi trebalo da bude moto monetarne politike – to je postići restriktivnost drugim merama dok bi kamatna stopa trebalo da počne polako da se snižava.

* Emitovanje obveznica ne može isuviše dugo da traje. Šta potom sledi – oslanjanje na kredite komercijalnih banaka?


– Za državu je svejedno da li se zadužuje emisijom hartija od vrednosti ili uzimanjem kredita kod komercijalnih banaka. Procedura dobijanja kredita kod komercijalnih banaka traje duže i neophodno je da kredit bude odobren od strane parlamenta. Procedura emitovanja hartija od vrednosti je jednostavnija, kraća i omogućava fleksibilnost.

* Dakle, vi ne vidite opasnost u sadašnjem zaduživanju države putem emitovanja hartija od vrednosti?


– Ne vidim, ako se zadužujemo u okvirima postavljene granice. Ne vidim opasnost ukoliko se pridržavamo fiskalnih pravila i ukoliko finansiramo fiskalni deficit koji ove godine treba da bude 4,1 odsto, a u godinama koje slede još manji. Prošle godine je, na primer, deficit bio veći. Finansirali smo ga dobijenim kreditima od lokalnih poslovnih banaka, ali i međunarodnih finansijskih institucija, kao i emisijom hartija od vrednosti. Ali, prošle godine kredit je bio dominantan način finansiranja. Ove godine, deficit će se finansirati pretežno emisijom hartija od vrednosti. Samo smo jedan način zamenili drugim.

* A kako reagujete na kritike da država nije stvorila dovoljno jaku ekonomiju koja stvara profit nego mora da se zadužuje emitovanjem vrednosnih papira?


– Hajde da vidimo koja to zemlja u svetu ili u Evropi ima ravnotežu? – Nema nijedna. Postoji samo jedna zemlja u Evropi koja ima suficit i to je Norveška. Sve druge zemlje imaju deficite – i razvijene i manje razvijene. Lično bih najviše volela da postoji ravnoteža, ali pošto je nema, onda je dobro da imamo Zakon o fiskalnoj odgovornosti koji će nam pomoći da u periodu od nekoliko godina dođemo u stanje koje nije ravnoteža, ali je sasvim blizu tome i da to bude jedan odsto deficita BDP-a. U tom smislu trebalo bi da postanemo država u kojoj ne samo da se javni dug neće povećavati, već će se smanjivati. Takođe, moram da istaknem da se do 2008. godine naš javni dug smanjivao a da je potom počeo da raste u periodu krize, a to je i period kada su sve zemlje povećale zaduženost.

* Da li mislite da je budžetska potrošnja toliko racionalna da moramo do ove mere da se zadužujemo?


– To je drugo pitanje. Lično mislim da smo stvorili državu u kojoj je javna potrošnja prilično visoka. Naravno da ima zemalja koje imaju veću javnu potrošnju u odnosu na naše učešće potrošnje u BDP-u, ali su one razvijenije. U odnosu na zemlje sa kojima možemo da se poredimo, ja mislim da niko osim Hrvatske nema ovoliko veliku javnu potrošnju kao mi. Ali, to je država koju smo stvarali. I kada god želite da ukinete neko pravo, onda se suočite sa nekim protestom. Naravno, da postoji prostor za manju javnu potrošnju, posebno kada su u pitanju subvencije i kreditiranje od strane države. Na primer, diskrecioni rashodi na centralnom nivou vlasti su skoro 100 milijardi dinara. Diskrecioni rashodi na nivou lokalnih zajednica su 70 do 80 milijardi dinara. Sigurno je da postoji prostor za uštede.

* Kako gledate na tu stavku diskrecioni rashodi?


– Nema države bez diskrecionih rashoda, jer vlada vodi državnu politiku samo preko diskrecionih rashoda, ali opet ponavljam, sve je pitanje mere. To je, dakle, ono što vlada želi da subvencioniše a ne mora, može da gradi a ne mora, može da daje kredite pod povoljnim uslovima a ne mora. Ali, vlada mora da daje plate i penzije. Zato u tim oblastima teško da može biti velikih ušteda. Moraju da se isplaćuju plate i penzije.

* Izdvajanje dodatnih sredstava za poljoprivredu iz budžeta, posle protesta, kako komentarišete?


– Dok se ne uverim da je više sredstava izdvojeno, izraziću sumnju. Čini mi se da je, prema onome što je ministar rekao, dosta od subvencija prebačeno za sledeću godinu. Mi smo, inače, u 2011. godini već dobili veći agrarni budžet nego u 2010. godini. Prema ovome što je najavljeno, ove godine će subvencije poljoprivredi iz budžeta ostati na nivou predviđenih, a nedostajuća sredstva će biti isplaćena iz budžeta za narednu godinu. Inače, Zakonom o budžetskom sistemu takve stvari nisu uobičajene – da obećate u ovoj godini plaćanje koje će teretiti sledeću godinu. Tako nešto nije uobičajeno u budžetskoj proceduri, da ne kažem da je tako nešto zabranjeno. Ne bi smelo da se unapred opterećuje budžet za narednu godinu. Ali, opravdanje je to što je poljoprivreda svakako oblast u koju država treba više da ulaže. Jedino su subvencije za poljoprivredu izdašne svuda u EU i tu treba primeniti principe kojih se pridržava Evropska unija.

* Platnobilansni deficit Srbije u prvom kvartalu 2011. iznosio je 1,15 milijardi dolara, za devet odsto više nego u istom periodu prethodne godine. Šta to praktično znači za srpsku ekonomiju?


– Nakon dve godine prilagođavanja i pada platnobilansnog deficita, sada je došlo do rasta. Nadam se samo da je taj rast privremeni. Objašnjenje je da su cene energije bile visoke i da smo dosta uvozili. Mi imamo cenovno neelastičnu potrošnju energije i to je problem. Mi definitivno jesmo zemlja sa velikom spoljnom neravnotežom što znači da i pored ovolikih ograničenja lične i državne potrošnje i dalje imamo veliku spoljnu neravnotežu koju ne uspevamo da suzbijemo. Na primer, Rumunija je imala veliku spoljnu neravnotežu a uspela je da spoljnotrgovinski deficit pretvori u suficit. To govori da restriktivna makroekonomska politika mora da se primeni, koliko god da boli. Tek onda možete da očekujete dobar rezultat.

* Da li ste i dalje za povećanje PDV-a u paketu sa smanjenjem poreza i doprinosa za zarade?


– Ja i dalje mislim da je to dobra ideja. Imajući u vidu stanje poreske administracije i ustaljene navike naših poslovnih ljudi i građana, to bi bilo odlično rešenje. Zapravo fiskalno opterećenje na zarade treba da se smanji a da se gubitak poreskih prihoda nadoknadi povećanjem PDV-a. Ubeđena sam da bi to višestruko delovalo pozitivno na srpsku ekonomiju. Prvo bi delovalo na povećanje konkurentnosti, jer bi time bili smanjeni troškovi rada. Ovo bi bila fiskalna devalvacija. U jednom koraku postali bismo znatno konkurentniji. Kada to uradite prvi, onda imate prednost, konkurentniji ste u odnosu na svoje okruženje. Ako ste mala otvorena privreda, kao što je Srbija, onda je za nas konkurentnost veoma važna. Kada imate nefleksibilno tržište rada, što je slučaj kod nas, ova reforma je delotvornija. S druge strane, smanjila bi se potrošnja, što bi smanjilo deficit platnog bilansa. Jedini negativan efekat mogao bi biti na stopu inflacije, ali pošto padaju troškovi rada, a u istom iznosu raste opterećenje potrošnje, ne bi trebalo da bude veće inflacije. Konačno, mi nemamo dovoljnu tražnju za radnom snagom i moramo da podstaknemo zapošljavanje nižom cenom. Zato mislim da bi to bio odličan paket.

* A šta mislite, da li će neko da primeni taj paket?


– Žao mi je što ova vlada to nije učinila u prvoj polovini mandata, kada sam predlagala. Ali, bilo je zaista mnogo otpora u vladi. Svi vole ovaj drugi deo, odnosno smanjenje poreza i doprinosa na zarade a niko ne želi da se u to ide zajedno sa povećanjem PDV-a. Sada ne očekujem da će to biti primenjeno, jer svaka vlada pri kraju mandata gubi motiv za promene – ocenila je prof. dr Diana Dragutinović u razgovoru za Magazin Biznis.
 
* Fiskalni savet je ocenio da su izmene zakona o finansiranju lokalnih samouprava, poljoprivrednom zemljištu i porezu na imovinu, koje je predložila poslanička grupa Ujedinjeni regioni Srbije, fiskalno neodržive jer bi za oko 40 milijardi dinara umanjili budžetski prihod, odnosno deficit u državnoj kasi bio bi za 30 odsto veći nego što je sada. Kako komentarišete predlog URS-a o finansijskoj decentralizaciji budžeta?


– Predlozi zakona su objavljeni na sajtu Skupštine Srbije. Pogledala sam ih, pošto su vezani za oblast Ministarstva finansija, ali sam se više oslonila na ocenu Fiskalnog saveta. Prema tim predlozima, transferi opštinama iz budžeta i dalje ostaju, pri čemu se opštinama daje dodatnih 40 odsto poreza na zarade. To bi otprilike značilo da će prihodi opština biti veći za četrdesetak milijardi dinara, što znači da će za toliko biti smanjeni prihodi države na centralnom nivou. Ono što nigde ne stoji to je – šta će od nadležnosti i obaveza sa centralnog nivoa države preći na nivo lokalnog finansiranja. Ja u svakom slučaju verujem u upozorenje Fiskalnog saveta jer je u pitanju ocena veoma stručnih ljudi. I inače, kada se ide na decentralizaciju, obično se u to ide oprezno i postepeno, istovremeno se prenose i nadležnosti – rashodi i prihodi. Podsetimo se iskustva koje smo imali sa porezom na imovinu. Trebalo je nekoliko godina da lokalne uprave prihoda ovladaju prikupljanjem poreza na imovinu. U onom momentu kada je prikupljanje tih prihoda prešlo sa centralnog nivoa vlasti na lokalni, prihodi od poreza na imovinu značajno su pali.
 
* Šta sada radite i kako ste doživeli smenu sa pozicije ministarke finansija?


– Radim ono što sam radila celog života – profesor sam na Ekonomskom fakultetu. Svoju radnu knjižicu nikada nisam ni prebacila u Vladu Republike Srbije. Meni je potpuno normalno da premijer, koji za mene predstavlja „selektora reprezentacije“, odredi ekipu sa kojom misli da će bolje raditi u datim uslovima. Jedino mogu da kažem da mi nije žao što nisam „izabrana“. 
 
Radojka Nikolić
 
Tekst je preuzet iz 65. broja Biznis magazina